È possibile distinguere tra due macro-tipologie di firme elettroniche:
le “ firme deboli” (firma elettronica): consentono di ricondurre in qualsiasi forma dei dati elettronici, ad esempio una firma a stampa, ad un soggetto, ma non assicurano l’integrità del documento stesso. Il documento è liberamente valutabile in giudizio, tenendo conto delle sue caratteristiche oggettive di qualità e sicurezza;
le “firme forti” (firma elettronica avanzata, firma elettronica qualificata e firma digitale) sono quelle per cui il firmatario non può disconoscere semplicemente la sottoscrizione se non a querela di falso. Garantiscono l’identità dell’autore e l’integrità del documento firmato.
La firma elettronica
La firma elettronica che viene definita dal legislatore come “l’insieme dei dati in forma elettronica, allegati oppure connessi tramite associazione logica ad altri dati elettronici, utilizzati come metodo di identificazione informatica” (art. 1, comma 1, lett. q).
La firma elettronica può essere ricondotta all’inserimento o alla digitazione di un semplice codice di identificazione (pin) oppure di una parola chiave (password), che in qualche modo possono avere una “connessione logica” con il titolare.
La firma elettronica avanzata
La firma elettronica avanzata risponde all’obiettivo di mettere a disposizione dell’utente strumenti più semplici con i quali sottoscrivere documenti informatici con piena validità legale.
La firma elettronica avanzata (definita dall’art. 1, comma 1, lett. q-bis) deve sempre garantire:
✓ l’identificazione del firmatario del documento
✓ la connessione univoca della firma al firmatario
✓ il controllo esclusivo del firmatario del sistema di generazione della firma
✓ la possibilità di verificare che il documento non abbia subito modifiche dopo l’apposizione della firma
✓ la possibilità per il firmatario di ottenere evidenza di quanto sottoscritto
✓ l’individuazione del soggetto che eroga le soluzioni di firma elettronica avanzata.
La firma elettronica qualificata
La firma elettronica qualificata è un particolare tipo di firma elettronica avanzata che sia basata su un certificato qualificato e realizzata mediante un dispositivo sicuro per la creazione della firma (art. 1, comma 1, lett. r).
Questo tipo di firma deve essere accompagnata da un certificato digitale, rilasciato da apposito soggetto (definito, appunto, Certificatore) munito di numero di serie o altro codice di identificazione.
La firma digitale è una firma elettronica avanzata basata su un certificato qualificato e su un sistema di chiavi crittografiche, una pubblica e una privata, correlate tra loro, che consente al titolare tramite la chiave privata e al destinatario tramite la chiave pubblica, rispettivamente, di rendere manifesta e di verificare la provenienza e l’integrità di un documento informatico o di un insieme di documenti informatici.
La firma digitale (secondo la definizione data all’art. 1, comma 1, lett. s, CAD) è il risultato di una complessa procedura informatica di validazione di un documento elettronico per mezzo del quale, attraverso l’utilizzo di una doppia chiave di cifratura (una pubblica ed accessibile, l’altra rigorosamente privata e segreta).
La legge 241 del 1990
Il legislatore, con la Legge n. 241/1990 e successive modifiche, ha inteso fornire un quadro di norme comune a tutte queste procedure. La Legge generale sul procedimento amministrativo stabilisce i principi fondamentali del c.d. “giusto procedimento”:
✓ l’azione amministrativa deve essere sempre improntata a canoni di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, pubblicità e trasparenza
✓ deve essere sempre individuato il responsabile del procedimento, ovvero il soggetto cui è affidata la gestione del procedimento amministrativo (c.d. leading authority)
✓ deve essere sempre garantita la partecipazione al procedimento da parte degli interessati
✓ il procedimento deve concludersi in tempi certi e non deve porre ingiusti oneri a carico dell’interessato.
La struttura dei singoli procedimenti può variare in base a specifiche disposizioni di legge, a seconda dell’organo competente ad emanare l’atto finale, della forma di quest’ultimo o del potere che viene esercitato Tradizionalmente si individuano quattro fasi che sono presenti in ogni procedimento amministrativo:
1) fase d’iniziativa
2) fase istruttoria
3) fase decisoria (o costitutiva)
4) fase integrativa dell’efficacia.
Già la Legge n. 241/1990, all’art. 3-bis, prevedeva che, per conseguire maggiore efficienza nella loro attività, le Amministrazioni pubbliche dovessero incentivare l’uso della telematica, nei rapporti interni, tra le diverse amministrazioni e tra queste e i privati.
Successivamente, il Codice dell’amministrazione digitale (D. Lgs. n. 82/2005) con l’art. 2 ha disposto che lo Stato, le Regioni e le autonomie locali dovessero assicurare la disponibilità, la gestione, l’accesso, la trasmissione, la conservazione e la fruibilità dell’informazione in modalità digitale e che, per far ciò, si dovessero organizzare utilizzando con le modalità più appropriate le tecnologie dell’informazione e della comunicazione.
Art. 12 CAD: Le pubbliche amministrazioni nell’organizzare autonomamente la propria attività utilizzano le tecnologie dell’informazione e della comunicazione per la realizzazione degli obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e partecipazione, nel rispetto dei principi di uguaglianza e di non discriminazione, nonché per la garanzia dei diritti dei cittadini e delle imprese di cui al capo I, sezione II , del presente decreto.
Art. 41 CAD: Le pubbliche amministrazioni gestiscono i procedimenti amministrativi utilizzando le tecnologie dell’informazione e della comunicazione, nei casi e nei modi previsti dalla normativa vigente.
Art. 22 comma 1 CAD: I documenti informatici contenenti copia di atti pubblici, scritture private e documenti in genere, compresi gli atti e documenti amministrativi di ogni tipo formati in origine su supporto analogico, spediti o rilasciati dai depositari pubblici autorizzati e dai pubblici ufficiali, hanno piena efficacia, ai sensi degli articoli 2714 e 2715 del codice civile, se ad essi è apposta o associata, da parte di colui che li spedisce o rilascia, una firma digitale o altra firma elettronica qualificata.
La loro esibizione e produzione sostituisce quella dell’originale Art. 22 comma 3 CAD: Le copie per immagine su supporto informatico di documenti originali formati in origine su supporto analogico nel rispetto delle regole tecniche di cui all’articolo 71 hanno la stessa efficacia probatoria degli originali da cui sono tratte se la loro conformità all’originale non è espressamente disconosciuta.
La prima riforma del Codice dell’Amministrazione Digitale (attuata con il D. Lgs. n. 235/2010) ha fornito gli strumenti per il definitivo abbandono della modalità tradizionale a favore della gestione completamente digitale di tutti i procedimenti amministrativi.
Messi a disposizione delle amministrazioni strumenti come: Firme elettroniche, protocollo informatico, albo pretorio on line, posta elettronica certificata, pagamenti elettronici, servizi in Rete.
Il nuovo comma 3-bis dell’art. 63 del D.Lgs. 82/2005 prevede lo switch off a partire dal 1 gennaio 2014.
Nel digitalizzare il procedimento, il legislatore ha utilizzato le categorie tradizionali, disciplinandole nella loro versione informatica. Se nel procedimento tradizionale era indispensabile un fascicolo analogico, nel procedimento informatico è obbligatoria la costituzione del “fascicolo informatico”
Art. 41, comma 2, CAD: “La pubblica amministrazione titolare del procedimento raccoglie in un fascicolo informatico gli atti, i documenti e i dati del procedimento medesimo da chiunque formati…”
In caso di procedimento ad iniziativa d’ufficio, gli atti d’impulso del procedimento formati in modalità digitale devono essere sempre trasmessi all’indirizzo di Posta Elettronica Certificata del privato.
Nella comunicazione di avvio del procedimento, gli uffici devono indicare agli interessati le modalità per esercitare in via telematica i diritti di accesso e di partecipazione.
Ove possibile, il responsabile del procedimento utilizza la telematica per le comunicazioni relative al procedimento.
Il privato ha il diritto ad avviare il procedimento amministrativo per mezzo degli strumenti telematici.
Numerose norme del Codice dell’Amministrazione Digitale prevedono che le dichiarazioni inviate per via telematica sono valide e rilevanti ad ogni effetto di legge.
Se l’amministrazione prevede l’uso di determinati modelli per l’invio di istanze, queste devono essere presenti sul sito istituzionale dell’Ente.
Tutti gli atti, documenti e dati di un procedimento devono confluire in un fascicolo elettronico (art. 41 CAD).
La possibilità da parte dell’Amministrazione procedente di accedere alle banche dati di altri Enti, la possibilità di utilizzare il dato anche trasferendolo nei sistemi informativi automatizzati di un’altra Amministrazione, costituiscono gli aspetti principali per l’acquisizione degli elementi istruttori.
Attraverso l’utilizzo degli strumenti informatici tutti gli elementi vengono raccolti più agevolmente migliorando la qualità della decisione amministrativa e di conseguenza dell’azione dell’amministrazione.
Il provvedimento finale deve essere formato direttamente documento informatico, in uno dei formati documentali aperti e sottoscritto con firma digitale.
Dopo la sottoscrizione, il documento andrà inserito nel fascicolo del procedimento e negli archivi digitali dell’ufficio per poi essere sottoposto a conservazione sostitutiva..
La comunicazione dovrà essere necessariamente telematica nel caso di:
✓ imprese
✓ professionisti iscritti in albi o elenchi
✓ cittadini che abbiano richiesto casella gratuita di CEC-PAC
✓ cittadini che abbiano inviato via PEC l’atto introduttivo del procedimento Soltanto al di fuori di questi casi, l’Amministrazione potrà legittimamente comunicare il provvedimento con le modalità tradizionali.
Quali sono i casi in cui la Pubblica Amministrazione procede con la pubblicazione cartacea degli atti?
L’art. 32 Legge n. 69/2009 prevede che – salvo casi eccezionali in cui può continuare a procedersi alla pubblicazione cartacea – l’Amministrazione deve provvedere alla pubblicità legale dei provvedimenti in modalità digitale, mediante affissione sul proprio sito Web.
Le Amministrazioni devono valutare attentamente le criticità tecniche (ad es. formato digitale degli atti e loro conservazione nel tempo) e giuridiche (con particolare riferimento alla privacy) sottese a tali nuove forme di pubblicità.