Il Manager Pubblico: management e governance della Pubblica Amministrazione

attività della pubblica amministrazione

La pubblica amministrazione oggi giorno ha bisogno di nuove sfide per aumentare il livello di trasparenza e qualità degli scambi tra gli attori sociali.

Il manager pubblico deve lavorare per aumentare il coinvolgimento e la partecipazione tra organizzazioni e cittadini e partecipazione comunitaria contribuendo nello stesso tempo a migliorare quali-quantitativamente le risposte che vuole la comunità  a parità di risorse disponibili ovvero, a tenere costante il livello a tali risposte qualora subiscano una contrazione: attivare inoltre tutte le risorse comunitarie verso obiettivi condivisi.

Nella pubblica amministrazione si avverte sempre la necessità di aumentare la capacità di pianificazione strategica di lungo periodo degli attori pubblici: questi ultimi intervenendo attivamente nella pianificazione possono contribuire con più sostanza alla fase di attuazione e implementazione degli interventi.

Un manager pubblico non può far a meno di adottare una politica del personale per aumentare la predisposizione e la capacità dei soggetti di lavorare in modo integrato e duraturo.

I compiti chiave del manager pubblico

Possono riassumersi nel:

giudicare il valore delle proposte studiate;

operare verso l’alto con la politica per ottenere legittimazione e supporto;

operare verso il basso per migliorare la capacità organizzativa e gestionale.

Caratteristiche della Pubblica Amministrazione

La PA si  caratterizza oggi giorno sempre più per la sua territorialità, per i suoi poteri e per l’interesse pubblico , eterogeneità delle funzioni e delle attività, assenza del prezzo di cessione.

Territorialità intesa come territorio di riferimento che gli uffici pubblici devono servire, dimensione spaziale e fisica sulla sostenibilità ambientale sul quale costruire un rapporto duraturo nel tempo. E’ passato il momento della sussidiarietà verticale e le comunità territoriali chiedono la sussidiarietà orizzontale dove l’azione amministrativa sintetizza il potere di governo.

Interesse Pubblico inteso quale perseguimento di finalità a favore della comunità insediata in quel territorio di riferimento, svolgendo funzioni di varia natura ragion per cui si caratterizza per la sua eterogeneità delle attività. Interesse pubblico è in pratica una sintesi del valore sociale prodotto da tutti i soggetti che operano nel territorio. Dove c’è produzione di valore sociale ci sarà una produzione di valore economico a condizione che i meccanismi di governo rendono agli attori la fruibilità e un ritorno di questo impegno.

Poteri sovra-ordinati: la PA esercita i propri poteri anche nei confronti di altri poteri in base, comunque, a regole codificate: questo determina anche la formalizzazione dell’attività amministrativa anche a tutela di cittadini e imprese determinando tuttavia qualche effetto negativo  come la cristallizzazione della decisione con una ovvia riduzione di efficacia ed efficienza ed una prevalenza della tutela formale dei diritti rispetto a quello sostanziale. Per esempio i diritti che i cittadini hanno sulla carta ma che sostanzialmente si fa fatica a goderne (diritto alla salute).

Per assenza del prezzo di cessione (inteso come prezzo di vendita di un servizio) si fa riferimento alla qualità della gestione della pubblica amministrazione in senso economico non influenzata dall’equilibrio finanziario: tariffe per servizi più basse del costo di produzione. Eccellenza nel settore della sanità –

Questo determina un senso di rilassatezza e sazietà da parte della comunità che tende a ridurre il consenso dei servizi resi dalla pubblica amministrazione perché considerati normali e scontati (costo del biglietto del treno rispetto al costo strutturale di una stazione ferroviaria) e, qualora l’amministrazione ne riducesse la quantità o qualità, contenendo la propria attività, il cittadino avvertirebbe un senso di vessazione.

Naturalmente l’assenza del prezzo di cessione dei prodotti/servizi rende meno misurabile il “prodotto” pubblico da parte dei cittadini .

Il ricorso al debito pubblico per esempio non ha effetti positivi se non correttamente utilizzato secondo un piano strategico: un risvolto negativo è quello di sottrarre risorse alle imprese considerato che il debito pubblico è imponente e nell’utilizzo del debito per la spesa pubblica invece di investire nei processi per migliorali.

Effetto annuncio e servizi pubblici: misurazione del prodotto a breve termine

A volte si sente parlare di “effetto annuncio” dell’attività amministrativa: con questo termine si vuole fare riferimento al pensiero di chi sostiene, e a volte è anche abbastanza reale, che i ritmi istituzionali spesso condizionano la gestione delle pubbliche amministrazioni spingendo verso una visione di breve periodo piuttosto che di lungo, producendo così un effetto annuncio – recepito come un servizio o prodotto pubblico, reso con effetti e obiettivi a breve termine che nel lungo periodo perdono la loro importanza o fruibilità anche per la percezione della comunità.

La conseguenza dell’effetto annuncio, che deve rappresentare l’elemento di credibilità dell’agire dell’organizzazione pubblica diventa un freno quando le promesse non vengono mantenute dalla PA.

Il sistema azienda pubblica

Il sistema azienda pubblica va analizzato partendo dalle risorse, cioè dai fattori produttivi acquisiti a titolo oneroso.

La combinazione di tali fattori produce dei risultati intermedi che con il processo di cessione, determina il risultato finale di risposta al bisogno dell’interesse pubblico.

L’economicità dell’azione amministrativa (attività) va valutata nel lungo periodo ove si determina l’equilibrio tra risorse e risultati finali.

Il difficile ruolo delle scelte pubbliche

La Pubblica Amministrazione si trova sempre a mediare tra vari interessi coinvolti volti a dare risposta ai bisogni della collettività: imprese, artigiani e cittadini privati.

In pratica ha un ruolo determinante perché sintetizza gli obiettivi contrapposti considerando tra l’altro che le società contemporanee sono culturalmente e socialmente sempre più frammentate e polarizzate e la sintesi decisionale risulta particolarmente complessa; infatti, basta guardare la dialettica tra previdenza e generazioni sociali, diritti e doveri degli immigrati, eutanasia, coppie di fatto (problemi etici).

La conflittualità degli obiettivi è strutturale in società complesse e democratiche: ogni singolo cittadino partecipa a differenti meccanismi di rappresentanza non sempre concordi tra loro come avviene quando la stessa persona è genitore di alunni che chiedono la riduzione del traffico e contemporaneamente è membro di un’associazione di commercianti che si oppone alla chiusura del traffico del centro alle auto.

Orbene, non vi è dubbio che il livello della funzionalità elevata o bassa delle pubbliche amministrazioni agevola o ostacola le attività di sintesi decisionale.

Sulla base di questa direzione necessaria sono stati individuate cinque priorità per il cambiamento della PA italiana:

  1. Creare una amministrazione leggera, al servizio dei cittadini e delle imprese;
  2. Creare valore per i cittadini: rafforzare il policy making;
  3. Governare il cambiamento;
  4. Fare squadra per trainare il cambiamento;
  5. Le reti di relazione come risorsa per il cambiamento.

Una delle leve strategiche che può favorire la realizzazione delle condizioni affinchè le amministrazioni si adattino al cambiamento è la comunicazione. Questo riguarda tutte le organizzazioni, specie se sono in fase di ripensamento delle proprie relazioni con l’utenza, dei propri servizi e delle proprie modalità organizzative.

Le amministrazioni pubbliche dovrebbero assumere decisioni rilevanti, dopo aver ascoltato tutti gli stakeholder e utilizzando con pari intensità distinti modelli decisionali.

Creare una amministrazione leggera, al servizio dei cittadini e delle imprese

La prima priorità  richiede alle amministrazioni di diventare amichevoli, anticipatrici ed affidabili: l’amichevolezza dipende dalla capacità delle amministrazioni di rendere più semplice il contatto tra PA e utenti facilitando l’accesso ai servizi, limitando gli spostamenti, integrando gli uffici, riducendo le code e le attese e creando delle condizioni ambientali più piacevoli (spazi confortevoli, uffici decorosi, addetti e operatori cortesi, ecc.).

Modello politico, istituzionale ed economico-aziendale

Molto di più di una azienda privata, di una società di capitali, di un’impresa che fa solo business riducendo al massimo i costi, le pubbliche amministrazioni sono chiamate a fare.

La PA oggi adotta tutti e tre i modelli per analizzare e decidere: ogni modello (politico, istituzione ed economico-aziendale) utilizza diversi strumenti adatti a valorizzare il contributo degli stakeholder; il processo decisionale è frutto della sintesi di questi modelli.

Modello Politico

Il modello politico trova la sua logica nella ricerca dei consensi della maggioranza degli eletti attraverso i meccanismi di rappresentanza democratica, strumenti culturali come il dibattito nei mass media nella società civile. Le discipline di riferimento del modello politico e che guidano tale prospettiva sono: scienze politiche, sociologia delle istituzioni, diritto costituzionale, economia delle istituzioni.

Modello Istituzionale

Nel modello istituzionale le discipline prioritarie di riferimento guida delle amministrazioni pubbliche vanno dal diritto amministrativo alla contabilità pubblica e programmazione economica nazionale, regionale, locale oltre al diritto costituzionale e scienze dell’amministrazione.

In questa dimensione la PA esercita il potere decisionale nel rispetto delle regole del patto sociale che garantisce l’equilibrio tra esercizio della sovranità e tutela delle libertà individuali e dei gruppi sociali attraverso il ruolo degli organi a cui sono attribuiti poteri e competenze, regole e procedure.

Modello Aziendale

Nel modello aziendale le discipline prioritarie di riferimento guida delle amministrazioni pubbliche comprendono l’economia aziendale, il management pubblico, sociologia dell’organizzazione, valutazione degli impatti. Nella dimensione aziendale, l’attività delle pubbliche amministrazioni è analizzata sotto il punto di vista della produttività interna pianificazione strategica valutazione delle performance analisi di fattibilità delle scelte.

Attraverso queste analisi le attività pubbliche possono riorganizzarsi ottimizzando e innovando i processi e i servizi e, attraverso lo strumento di analisi degli impatti sociali dei servizi e delle politiche può riprogettarsi semplificando le procedure.

Equilibrio e buon funzionamento dell’amministrazione pubblica

In fine dei conti però bisogna aver presente anche che le attività intrinseche ed estrinseche che legano le funzioni amministrative influenzano l’efficienza o inefficienza dell’azione amministrativa: ogni modello costituisce condizione necessaria ma non sufficiente per il buon funzionamento delle istituzioni pubbliche, tuttavia, una buona organizzazione aziendale che applica però politiche inefficaci o inique peggiora paradossalmente i risultati/bisogni sociale.

Non esiste una gerarchia logica o valoriale dei tre modelli: il buon funzionamento di ognuno è fondamentale e irrinunciabile: le PA hanno performance modeste se uno dei tre modelli ha risultati insoddisfacenti rispetto al suo paradigma interno.

Solo l’equilibrio dei tre modelli può garantire il buon funzionamento degli stessi.

I concorsi pubblici con riserva e i concorsi interni

In una moderna organizzazione è opportuno soddisfare i fabbisogni di personale anche tramite un utilizzo razionale delle risorse interne, in deroga al principio generale stabilito dall’art. 97 Cost. Tale utilizzo costituisce un modo spesso molto efficace per reperire le professionalità più idonee, in quanto formate sul campo; al tempo stesso viene in tal modo premiato il potenziale espresso dal dipendente nel suo percorso lavorativo.

Occorre calare tale approccio nel contesto giuridico vigente nella P.A. ln base all’articolo 97, comma 3 Cost. “’agli impieghi nelle P.A. si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge” e in conformità a tale principio, secondo l’art. 35, d.lgs. n. 165/2001 l’accesso ai posti in organico deve avvenire tramite procedure selettive che garantiscano in misura adeguata l’accesso dall’esterno. Secondo l’orientamento consolidato della Corte costituzionale, la regola del concorso pubblico non esclude forme diverse di accesso, purché conformi a “criteri di ragionevolezza”, nonché ai principi costituzionali di buon andamento e imparzialità.

Sono in astratto configurabili “concorsi con riserva”, ma anche “concorsi interni”, a cui accede esclusivamente il personale in forza all’Ente, tuttavia bisogna evitare che questo istituto possa trasformarsi in una forma di automatismo disponendo procedure selettive idonee ad accertare l’attitudine del dipendente di qualifica inferiore.

Al fine di superare i limiti insiti nella selezione “mista” (interni-esterni), con i concorrenti esterni che avrebbero spesso la sensazione di trovarsi di fronte ad una selezione poco trasparente o quantomeno ad un inutile dispendio di energie, l’art. 6, comma 12 della legge n. 127/1997 (la “Bassanini-bis”) ha introdotto i concorsi interni nell’ordinamento degli Enti locali. Tuttavia, di questo strumento è stato fatto un uso forse eccessivo che ha prodotto negli anni un incremento significativo della spesa pubblica, determinando in alcuni enti una sorta di piramide rovesciata nella classificazione del personale.


Con la riforma Brunetta sono state soppresse a partire dal primo gennaio 2010 le disposizioni previgenti in materia di concorsi interni e/o progressioni verticali:

⦁ l’art, 4, CCNL 31 marzo 1999;
⦁ l’art. 91, comma 3, TUEL.
A seguito di tale riforma sono configurabili semmai i concorsi parzialmente riservati agli interni e in base al d. lgs. 163/2001:

i dipendenti pubblici, con esclusione dei dirigenti e del personale docente della scuola, delle accademie, conservatori e istituti assimilati, sono inquadrati in almeno tre distinte aree funzionali. Le progressioni all’interno della stessa area avvengono secondo principi di selettività, in funzione delle qualità culturali professionali, dell’attività svolta e dei risultati conseguiti attraverso l’attribuzione di fasce di merito.

Le progressioni fra le aree avvengono tramite concorso pubblico, ferma restando la possibilità per l’amministrazione di destinare al personale interno, in possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno, una riserva di posti comunque non superiore al 50 per cento di quelli messi a concorso. La valutazione positiva conseguita dal dipendente per almeno tre anni costituisce titolo rilevante ai fini della progressione economica e dell’attribuzione dei posti riservati nei concorsi per I”accesso all’area superiore”. Le Amministrazioni adeguano i propri ordinamenti ai principi desumibili dal d.lgs. n. 150/2009.

competizione per la progressione grammaticale

I concorsi parzialmente riservati agli interni sono finalizzati a riconoscere e valorizzare le competenze professionali sviluppate dai dipendenti, rivelazione alle specifiche esigenze delle Amministrazioni; pertanto, si ritiene che tali competenze, che danno titolo a godere della riserva stessa,possano essere state maturate solo dal personale che abbia esercitato mansioni afferenti alla categoria immediatamente inferiore rispetto a quella per la quale si bandisce il concorso.

Il regolamento dell’Ente individua i requisiti di accesso e le modalità di applicazione della riserva. Il tetto del 50% può essere riferito alla totalità dei posti da mettere a concorso in un dato esercizio, anziché in uno specifico bando, e con riferimento ad una data categoria e non al singolo profilo professionale: così inteso, l’istituto risulta utilizzabile anche nei piccoli Comuni, seppur caratterizzati da ridotte dimensioni e da posti unici in organico, laddove e assai improbabile quindi, che si possano avviare in contemporanea due assunzioni per uno stesso profilo professionale.

Non mancano tuttavia le opinioni di segno contrario, che riferiscono il tetto in esame al singolo bando. La questione è stata risolta definitivamente dalla Consulta: il 50% dei posti riservati all’esterno nella copertura dei posti vacanti deve essere garantito a livello di singolo profilo professionale e non di programmazione complessiva; non sono possibili compensazioni tra profili diversi né tra procedure svolte in periodi diversi.

Con la riforma voluta da Brunetta in pratica si torna alla situazione pre-Bassanini, quando il concorso con riserva era l’unica possibilità di carriera; in questo modo s’intende evitare che la logica premiale prevalga su un’attenta valutazione delle esigenze organizzative dell’Ente, producendo ingiustificati incrementi di spesa. Con la riforma Madia viene reintrodotto l’istituto dei concorsi interni, seppure in via provvisoria. L’articolo 22, comma 15 del decreto Madia integra la disciplina “a regime” di cui all’art. 52 del d.lgs. n. 165/2001 con una disposizione di natura transitoria alquanto innovativa, nella forma e nella sostanza, valida soltanto per un tempo delimitato: il triennio 2018-2010. La norma transitoria contenuta nel d.lgs. n. 75/2017, art. 22, dispone:

per il triennio 2018-2020, le Pubbliche Amministrazioni, al fine di valorizzare le professionalità interne, possono attivare, nei limiti delle vigenti facoltà assunzionali, procedure selettive per la progressione tra le aree riservate al personale di ruolo, fermo restando il possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno.

Il numero di posti per tali procedure selettive e riservate non può superare il 20 per cento di quelli previsti nei piani dei fabbisogni come nuove assunzioni consentite per la relativa area o categoria e in ogni caso, l’attivazione di dette procedure riservate determina, in relazione al numero di posti individuati una corrispondente riduzione della percentuale di riserva di posti destinata al personale interno, utilizzabile da ogni amministrazione ai fini delle progressioni tra le aree di cui all’articolo 52 del decreto legislativo n. 165 del 2001.

Queste procedure selettive prevedono prove volte ad accertare la capacità dei candidati di utilizzare e applicare nozioni teoriche per la soluzione di problemi specifici e casi concreti. La valutazione positiva conseguita dal dipendente per almeno tre anni, l’attività svolta e i risultati conseguiti, nonché l’eventuale supera- mento di precedenti procedure selettive, costituiscono titoli rilevanti ai fini dell’attribuzione dei posti riservati per l’accesso all’area superiore .

Tale norma presenta alcuni profili di rilevante incertezza, pur nell’intento di dare un esito ragionevole alla discussione annosa sulla valorizzazione del personale in servizio.
Viene prevista la possibilità di attivare procedure selettive interamente riservate agli interni per una quota non superiore al 20% delle vigenti facoltà assunzionali, senza dover bandire un concorso pubblico aperto all’esterno.

Tra i requisiti necessari permane il titolo di studio richiesto al lavoratore per l’accesso dall’esterno all’area di destinazione; il regolamento dell’ente pubblico deve specificare le modalità di applicazione del nuovo istituto. Il limite del venti per cento riguarda sia i concorsi che l’intero piano dei fabbisogni che deve indicare in quale area o categoria si intendono concentrare le progressioni verticali, per non più di 1/5 del totale delle assunzioni

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