concorsi unici e territoriali

I concorsi interni e i concorsi con riserva

In una moderna organizzazione è opportuno soddisfare i fabbisogni di personale anche tramite un utilizzo razionale delle risorse interne, in deroga al principio generale stabilito dall’art. 97 Cost. Tale utilizzo costituisce un modo efficace per reperire le professionalità più idonee, in quanto formate sul campo; al tempo stesso viene in tal modo premiato il potenziale espresso dal dipendente nel suo percorso lavorativo.

In base all’art. 97, comma 3 Cost. “agli impieghi nelle PA si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge”; in conformità a tale principio, secondo l’art. 35, d.lgs. n. 165/2001 l’accesso ai posti in organico deve avvenire tramite procedure selettive “che garantiscano in misura adeguata l’accesso dall’esterno”.

Secondo l’orientamento consolidato della Corte costituzionale, la re- gola del concorso pubblico non esclude forme diverse di accesso, purché conformi a “criteri di ragionevolezza”, nonché ai principi costituzionali di “buon andamento” e “imparzialità”. Sono in astratto configurabili, dunque, i “concorsi con riserva”, ma anche i “concorsi interni”, a cui accede esclusivamente il personale in forza all’Ente: beninteso, bisogna evitare che tale istituto possa tradursi in una forma di automatismo, disponendo procedure selettive idonee ad accertare l’attitudine del dipendente di qualifica inferiore (9).

AI fine di superare i limiti insiti nella selezione “mista” (interni-e- sterni), con i concorrenti esterni che avrebbero spesso la sensazione di trovarsi di fronte ad una selezione poco trasparente o quantomeno ad un inutile dispendio di energie, l’art. 6, comma 12 della legge n. 127/1997 (la “Bassanini-bis”) ha introdotto i concorsi interni nell’ordinamento degli Enti locali. Tuttavia, di questo strumento è stato fatto un uso forse eccessivo, che ha prodotto negli anni un incremento significativo della spesa pubblica, determinando in alcuni enti una sorta di piramide rovesciata nella classificazione del personale.

Con la “riforma Brunetta” (artt. 24 e 62) sono state soppresse a partire dal 1° gennaio 2010 le disposizioni previgenti in materia di concorsi interni e/o progressioni verticali:

— l’art. 4, CCNL 31 marzo 1999;

— l’art. 91, comma 3, TUEL.

A seguito di tale riforma sono configurabili semmai i concorsi parzialmente riservati agli interni. In base all’art. 52, comma 1-bis, del d.lgs. 165/2001:

“i dipendenti pubblici, con esclusione dei dirigenti e del personale docente della scuola, delle accademie, conservatori e istituti assimilati, sono inquadrati in almeno tre distinte aree funzionali. Le progressioni all’interno della stessa area avvengono secondo principi di selettività, in funzione delle qualità culturali e professionali, dell’attività svolta e dei risultati conseguiti, attraverso l’attribuzione di fasce di merito.

Le progressioni fra le aree avvengono tramite concorso pubblico, ferma restando la possibilità per l’amministrazione di destinare al personale interno, in possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno, una riserva di posti comunque non superiore al 50 per cento di quelli messi a concorso. La valutazione positiva conseguita dal dipendente per almeno tre anni costituisce titolo rilevante ai fini della progressione economica e dell’attribuzione dei posti riservati nei concorsi per l’accesso all’area superiore”.

Le Amministrazioni adeguano i propri ordinamenti ai principi desumibili dal d.lgs. n. 150/2009.

I concorsi parzialmente riservati agli interni sono finalizzati a ricono- scere e valorizzare le competenze professionali sviluppate dai dipendenti, in relazione alle specifiche esigenze delle Amministrazioni; pertanto, si ritiene che tali competenze, che danno titolo a godere della riserva stessa, possano essere state maturate solo dal personale che abbia esercitato mansioni afferenti alla categoria immediatamente inferiore rispetto a quella per la quale si bandisce il concorso.

Il regolamento dell’Ente individua i requisiti di accesso e le modalità di applicazione della riserva. Secondo alcuni commentatori il tetto del 50% può essere riferito alla totalità dei posti da mettere a concorso in un dato esercizio, anziché in uno specifico bando, e con riferimento ad una data categoria, e non al singolo profilo professionale: così inteso, l’istituto risulta utilizzabile anche nei piccoli Comuni, seppur caratterizzati da ri- dotte dimensioni e da posti unici in organico, laddove è assai improba- bile, quindi, che si possano avviare in contemporanea due assunzioni per uno stesso profilo professionale (7).

Non mancano tuttavia le opinioni di segno contrario, che riferiscono il tetto in esame al singolo bando. La questione è stata risolta definitivamente dalla Consulta: il 50% dei posti riservati all’esterno nella copertura dei posti vacanti deve essere garantito a livello di singolo profilo professionale e non di programmazione complessiva; non sono possibili compensazioni tra profili diversi né tra procedure svolte in periodi diversi.

Con la riforma voluta da Brunetta in pratica si torna alla situazione pre-Bassanini, quando il concorso con riserva era l’unica possibilità di carriera; in questo modo s’intende evitare che la logica premiale prevalga su un’attenta valutazione delle esigenze organizzative dell’Ente, producendo ingiustificati incrementi di spesa.

Con la riforma Madia viene reintrodotto l’istituto dei concorsi interni, seppure in via provvisoria. L’articolo 22, comma 15 del decreto Madia integra la disciplina “a regime” di cui all’art. 52 del d.lgs. n. 165/2001 con una disposizione di natura transitoria alquanto innovativa, nella forma e nella sostanza, valida soltanto per un tempo delimitato: il triennio 2018-2010. La norma transitoria contenuta nel d.lgs. n. 75/2017, art. 22, comma 15 dispone:

“per il triennio 2018-2020, le Pubbliche Amministrazioni, al fine di valorizzare le professionalità interne, possono attivare, nei limiti delle vigenti facoltà assunzionali, procedure selettive per la progressione tra le aree riservate al personale di ruolo, fermo restando il possesso dei titoli di studio richiesti per l’accesso dall’esterno. Il numero di posti per tali procedure selettive riservate non può superare il 20 per cento di quelli previsti nei piani dei fabbisogni come nuove assunzioni consentite per la relativa area o categoria. In ogni caso, l’attivazione di dette procedure selettive riservate determina, in relazione al numero di posti individuati, la corrispondente riduzione della percentuale di riserva di posti destinata al personale interno, utilizzabile da ogni amministrazione ai fini delle progressioni tra le aree di cui all’articolo 52 del decreto legislativo n. 165 del 2001.

Tali procedure selettive prevedono prove volte ad accertare la capacità dei candidati di utilizzare e applicare nozioni teoriche per la soluzione di problemi specifici e casi concreti. La valutazione positiva conseguita dal dipendente per almeno tre anni, l’attività svolta e i risultati conseguiti, nonché l’eventuale supera- mento di precedenti procedure selettive, costituiscono titoli rilevanti ai fini dell’attribuzione dei posti riservati per l’accesso all’area superiore”.

Tale norma presenta alcuni profili di rilevante incertezza, pur nell’intento di dare un esito ragionevole alla discussione annosa sulla valorizzazione del personale in servizio.

Viene prevista la possibilità di attivare procedure selettive interamente riservate agli interni per una quota non superiore al 20% delle vigenti facoltà assunzionali, senza dover bandire un concorso pubblico aperto all’esterno. Tra i requisiti necessari permane il titolo di studio richiesto al lavoratore per l’accesso dall’esterno all’area di destinazione; il regolamento dell’Ente deve specificare le modalità di applicazione del nuovo istituto.

Il limite del 20% non riguarda i singoli concorsi, ma l’intero piano dei fabbisogni, che deve indicare in quale area o categoria s’intendono con- centrare le progressioni verticali, per non più di un quinto del totale delle assunzioni. Non è chiaro se la percentuale indicata debba essere computata alle “teste” da assumere o alla spesa per le assunzioni.

Non bisogna confondere il tetto della spesa del personale, con lo spazio assunzionale. Ai fini degli spazi assunzionali, la progressione verticale vale come un’assunzione vera e propria; dunque, deve essere utilizzata con una certa oculatezza.

Le stabilizzazioni nel pubblico impiego

Il decreto di riforma del lavoro pubblico, d.lgs. 25 maggio 2017, n. 75 si pone l’obiettivo dichiarato di ridurre il precariato nella PA. Secondo le stime del Governo il piano straordinario di stabilizzazione interesserà, nel triennio 2018-2020, circa 50 mila precari diminuendo i rischi di una nuova condanna in sede europea a fronte di un eccessivo ricorso a forme di lavoro flessibile.

A tal fine il legislatore delegato ha tracciato due possibili percorsi:

  • stabilizzazione di dipendenti in possesso di almeno tre anni di anzianità di servizio, anche non continuativi negli ultimi otto;

— procedure concorsuali riservate ai precari della P.A., in misura non superiore al cinquanta per cento dei posti disponibili.

In particolare, l’art. 20 del decreto legislativo consente alle Pubbliche Amministrazioni di assumere a tempo indeterminato personale non dirigenziale in possesso dei seguenti requisiti, che:

  1. risulti in servizio successivamente alla data di entrata in vigore della legge delega n. 124 del 2015 — ovvero al 28 agosto 2015 — con contratti a tempo determinato presso l’Amministrazione che procede all’assunzione;
  2. sia stato reclutato a tempo determinato, in relazione alle medesime attività svolte, con procedure concorsuali anche espletate presso Amministrazioni pubbliche diverse da quella che procede all’assunzione;
  3. al 31 dicembre 2017 abbia maturato alle dipendenze dell’Amministrazione che procede all’assunzione almeno tre anni di servizio, anche non continuativi, negli ultimi otto anni.

Questa prima procedura non prevede alcun tipo di selezione, fatto salvo il caso in cui le risorse finanziare non siano capienti per l’assunzione di tutti i precari in possesso dei requisiti di legge. In tal caso l’Ente deve individuare criteri ulteriori rispetto a quelli previsti per legge.

In alternativa, l’Ente può bandire procedure concorsuali riservate, in misura non superiore al cinquanta per cento dei posti disponibili, al personale non dirigenziale in possesso dei seguenti requisiti:

a) risulti titolare, successivamente al 28 agosto 2015, di un contratto di lavoro flessibile presso l’Amministrazione che bandisce il concorso;

b) abbia maturato, alla data del 31 dicembre 2017, almeno tre anni di contratto, anche non continuativi, negli ultimi otto anni, presso l’Amministrazione che bandisce il concorso.

La formulazione della norma, dedicata ai contratti di lavoro flessibile, e abbastanza ampia da includere sia i dipendenti con contratto a termine sia i lavoratori somministrati e i collaboratori coordinati e continuativi. La stabilizzazione e una possibilità che si aggiunge — per il triennio considerato — all’istituto (stabile) delle selezioni riservate al personale precario.

L’art. 20, comma 3, consente agli Enti di finanziare il piano di stabilizzazione utilizzando il fondo destinato al lavoro flessibile, previsto dall’art 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010, a condizione di prevedere definitivamente in bilancio la decurtazione del tetto di spesa. Beninteso, Ie norme in esame non sanciscono un diritto alla stabilizzazione: la stabilizzazione potrà essere disposta, net triennio 2018-2020, in conformità al piano triennale dei fabbisogni ed entro i vincoli di finanza pubblica.

A conclusione di questa analisi delle procedure di accesso al pubblico impiego, occorre sottolineare la tendenza  in  atto verso 1’organizzazione di concorsi unici, at fine non solo e non tanto di ridurre i costi legati alle procedure concorsuali, ma soprattutto per poter realizzare  una  selezione piu efficace delle competence a beneficio di una pluralita di amministra- zioni.

A questo proposito si richiama anche quanto stabilito dall’art. 4 del decreto legislativo. n. 101/2013. Il comma 3 stabilisce che, a decorrere dal 1° gennaio 2014, il reclutamento dei dirigenti e delle figure professionali comuni a tutte le Amministrazioni pubbliche soggette ad  autorizzazioni alle assunzioni si svolge mediante concorsi pubblici unici, nel rispetto dei principi di imparzialità, trasparenza e buon andamento, organizzati dal Dipartimento della Funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei Ministri, previa ricognizione del fabbisogno presso le Amministrazioni interessate. E’ inoltre stabilito espressamente che gli Enti locali possono aderire alla ricognizione di cui al comma 3-quinqties e, in caso di adesione, si obbligano ad attingere alle relative graduatorie in caso di fabbisogno, net rispetto dei vincoli finanziari in materia di assunzioni.

II principio della parità di condizioni per l’accesso ai pubblici uffici è garantito, mediante specifiche disposizioni del bando, con riferimento al luogo di residenza dei concorrenti, quando tale requisite sia strumentale all’assolvimento di servizi altrimenti non arttuabili o almeno non attuabili con identico risultato.

Dunque, sembrerebbe possibile, da ora in poi valutare nell’ambito dei concorsi il luogo di residenza dei concorrenti. Si tratta di una previsione piuttosto acrobatica nello stile e nei contenuti: nei contenuti perché si pone in aperta violazione dell‘art. 511 della Costituzione, in cui si prevede che tutti i cittadini possano accedere agli uffici pubblici in condizioni di eguaglianza; nel tentativo di evitare dubbi di legittimità costituzionale, si richiama il principio della parità di condizioni per l’accesso ai pubblici uffici, da garantire mediante specifiche disposizioni del bando e si dispone l’obbligo di dimostrare che il possesso del requisito in questione e indispensabile per garantire I’erogazione dei servizi altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con identico risultato.

Oserei dire che trattasi di un istituto che incontra notevoli problemi e di ardua applicazione.

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