Introduzione normativa
L’art. 44 del DL 34/2019, convertito con modificazioni dalla L. 58/2019, dispone che ciascuna Amministrazione centrale, Regione o Città metropolitana titolare di risorse a valere sul Fondo per lo sviluppo e coesione di cui all’art. 4 del D.lgs. 88/2011 sottoponga all’approvazione del CIPE (ora CIPESS) un unico Piano operativo denominato «Piano sviluppo e coesione», con modalità unitarie di gestione e monitoraggio.
L’art. 41 comma 3 del DL 76/2020, convertito con modificazioni dalla L. 120/2020, ha aggiunto al citato art. 44 il seguente comma:”2-bis. I sistemi di gestione e controllo dei Piani di sviluppo e coesione di cui al comma 1 sono improntati, sulla base di linee guida definite dall’Agenzia per la coesione territoriale, a criteri di proporzionalità e semplificazione, fermi restando i controlli di regolarità amministrativo contabile degli atti di spesa previsti dalla legislazione”.
La Delibera CIPESS n. 2 del 29/04/2021 dispone al punto 5 che “Entro il 31 dicembre 2021, l’Amministrazione titolare del Piano (Amministrazione centrale/Regione/Città metropolitana) adotta, anche confermando o aggiornando i sistemi in uso, il relativo sistema di gestione e controllo (SI.GE.CO.), ai sensi dell’articolo 44, comma 2-bis, del citato decreto-legge n. 34 del 2019, in coerenza con le linee guida elaborate, entro e non oltre tre mesi dalla presente delibera, dall’Agenzia per la coesione territoriale (ACT), sentite le Amministrazioni interessate, secondo criteri di proporzionalità e semplificazione.
Le citate linee guida, pubblicate sul sito web ACT, contengono anche i formati standard e le indicazioni di contenuto minimo per le relazioni di attuazione e finali, di cui al precedente paragrafo (punto ii).”
La citata Delibera CIPESS precisa, inoltre, al medesimo art. 5 che “Per gli interventi 2000-2006 e 2007-2013, già avviati alla data della prima approvazione del PSC, l’Amministrazione titolare del Piano può mantenere le modalità di gestione e controllo già in vigore per ciascun ciclo di programmazione in quanto compatibili con i principi del SI.GE.CO. adottato. Agli interventi conclusi1 alla data della prima approvazione del PSC non si applicano procedure di controllo aggravate rispetto a quelle già in essere.”
In conformità a tali previsioni, si sottolinea preliminarmente che, laddove siano già in uso, in seno all’Amministrazione responsabile del PSC (di seguito anche Piano), sistemi e procedure di gestione e di controllo sviluppati per altri Programmi, sarà possibile fare ricorso all’utilizzo di tali sistemi, ove ciò consenta di ridurre gli sforzi organizzativi e procedurali ed i relativi oneri amministrativi, purché gli stessi garantiscano un adeguato funzionamento dei requisiti fondamentali illustrati nelle presenti Linee guida.
In ottemperanza al dettato della Delibera CIPESS 2/2021, entro il 31 dicembre 2021 l’Amministrazione titolare deve dichiarare le modalità di gestione e controllo che intende adottare per l’attuazione del Piano, eventualmente differenziando le modalità in relazione al ciclo di programmazione di riferimento originario delle risorse che finanziano interventi in essere e il loro stato di attuazione. In ogni caso fino alla pubblicazione della delibera CIPESS relativa al trasferimento delle risorse FSC e comunque fino al 31/12/2021 continuano ad applicarsi le regole vigenti.
La chiara identificazione dei SI.GE.CO./modalità di gestione e controllo che si intendono adottare dovrà essere indicata nel PSC.
Per tutti gli interventi compresi nel Piano per i quali non sia stata già definita o non si intenda confermare la modalità di gestione e controllo precedentemente definita, l’ACT ha redatto il presente documento, al fine di fornire alle Amministrazioni titolari dei Piani indicazioni uniformi per la definizione di un Sistema di gestione e controllo del Piano di Sviluppo e Coesione (PSC), attraverso l’individuazione degli elementi essenziali di detto Sistema, che consentano l’efficace attuazione degli interventi e la loro sana gestione finanziaria.
Per quanto riguarda i Contratti Istituzionali di Sviluppo (CIS), secondo quanto precisato dalla stessa Delibera CIPESS n. 2/2021, nel PSC ovvero nelle relazioni annuali o finali dovrà essere data evidenza delle risorse del FSC assegnate, ma ad essi viene applicata la disciplina speciale derivante dalle relative norme di legge e dalle relative delibere di finanziamento, nonché dall’assetto delle responsabilità definite in ciascun CIS, fermi restando gli obblighi di monitoraggio dei progetti ad essi associati.
La descrizione del Sistema di Gestione e Controllo (SI.GE.CO.)
Il Sistema di gestione e controllo (SI.GE.CO.) è lo strumento che reca la descrizione dell’organizzazione, degli strumenti e delle procedure adottate per assicurare l’efficace attuazione degli interventi e la loro sana gestione finanziaria, nel rispetto della normativa vigente applicabile.
Nell’ottica di proporzionalità e semplificazione dettate dalla norma, per la definizione del SI.GE.CO deve essere tenuta in debita considerazione l’entità del PSC complessivamente inteso, così come dei singoli interventi a cui le procedure devono essere applicate, nonché la numerosità dei soggetti coinvolti (numero di soggetti attuatori/beneficiari, etc.).
La rappresentazione complessiva del sistema di gestione e controllo deve consentire una preliminare valutazione della capacità del sistema stesso di funzionare efficacemente.
A tale scopo, si richiama l’attenzione delle Autorità responsabili dei PSC di improntare a criteri di proporzionalità e semplificazione i SI.GE.CO. nel rispetto dei controlli di regolarità amministrativo contabile degli atti di spesa previsti dalle disposizioni vigenti. In tale contesto è necessario anzitutto che siano definiti ruoli e responsabilità, e la messa a punto di procedure in grado di assicurare un flusso scorrevole degli atti di gestione e controllo collegati agli interventi finanziati.
La struttura dei sistemi di gestione e controllo per i PSC può essere basata su quattro Requisiti fondamentali detti anche Requisiti Chiave (RC)2: 1. Organizzazione; 2. Procedure; 3. Sistema informativo e di monitoraggio; 4. Misure antifrode e assenza di conflitti di interessi.
- Organizzazione: deve essere strutturata in modo da assicurare una chiara definizione e separazione delle funzioni degli organismi responsabili dell’attuazione e del controllo, la ripartizione delle funzioni all’interno di ciascun organismo, la sorveglianza di eventuali funzioni delegate. L’articolazione della struttura organizzativa comprende gli Uffici dell’Amministrazione responsabile dell’attuazione del PSC, il Comitato di Sorveglianza3 e gli altri enti/organismi/uffici esterni all’Amministrazione medesima coinvolti a diverso titolo (quali ad es. DPCoe, IGRUE, NUVAP, ACT, etc.).
- Procedure (selezione, attuazione e controllo): questa sezione descrive le procedure adottate dall’Autorità responsabile per garantire un’attuazione efficace ed efficiente degli interventi, il rispetto dei cronoprogrammi e la regolarità delle spese dichiarate. Tali procedure si declinano in i) procedure atte a garantire la selezione delle operazioni in maniera regolare e conforme alla normativa vigente; ii) procedure atte a garantire la corretta attuazione delle operazioni; iii) procedure atte a garantire l’ammissibilità e la regolarità delle spese dichiarate. Nell’ambito di tali attività va verificata e tenuta in debita considerazione, in particolare, la normativa euro unitaria e interna in tema di tutela della concorrenza e appalti pubblici. L’ammissibilità delle spese deve essere valutata in generale rispetto alle disposizioni applicabili in materia di FSC e alle condizioni previste dalle pertinenti Delibere di assegnazione delle risorse, nonché rispetto alle eventuali condizioni di sostegno specifiche previste dalle rispettive Amministrazioni titolari di PSC a favore dei beneficiari.
- Sistema informativo e di monitoraggio: questa sezione è relativa a monitoraggio e informativa finanziaria, procedurale e fisica degli interventi finanziati e alla garanzia di colloquio con il sistema centrale di monitoraggio. Nella descrizione del sistema occorre identificare le modalità e le responsabilità per garantire la raccolta, la registrazione e la conservazione informatizzata dei dati relativi a ciascuna operazione oggetto di monitoraggio, sia ai fini della gestione amministrativa e contabile degli interventi sia ai fini della trasmissione delle informazioni al Sistema di monitoraggio unitario nazionale (che prevede un corredo informativo standardizzato sia a livello di singolo progetto monitorato sia a livello di procedura di attivazione di interventi).
- Misure antifrode e Conflitto di interessi: questa sezione descrive le misure antifrode efficaci e proporzionate agli interventi previsti nel PSC ed ai rischi ad essi connessi adottate dall’Autorità responsabile in relazione ai processi maggiormente esposti a rischi di frode (selezione, attuazione e verifica operazioni, pagamenti) e le misure atte a prevenire l’insorgenza di conflitti d’interessi nell’ambito delle funzioni poste sotto la responsabilità dell’Autorità stessa per risolvere le situazioni che possano oggettivamente essere percepite come comportanti un conflitto d’interessi.
Come è organizzato il sistema?
Nell’ambito della descrizione dell’organizzazione della struttura preposta all’attuazione del PSC, deve essere presente una chiara definizione e ripartizione delle funzioni (organigramma, numero indicativo di risorse umane addette), tenuto conto del numero, delle dimensioni finanziarie e della diversificazione degli interventi.
A seguito della prima approvazione del PSC deve essere identificata «l’Autorità responsabile» del PSC, in seno all’Amministrazione titolare. Tale Autorità è responsabile del coordinamento e della gestione complessiva del Piano in conformità alle norme applicabili e secondo il sistema di gestione e controllo adottato.
Nel SI.GE.CO. deve essere descritto il ruolo e le articolazioni dell’Autorità responsabile, ivi inclusa la presenza di eventuali organismi intermedi o di altri soggetti comunque denominati incaricati della selezione, gestione e del controllo degli interventi, nonché le relative funzioni e le procedure messe in atto per la sorveglianza e supervisione di tali organismi, il coordinamento e la gestione complessiva del Piano, in conformità alle norme applicabili.
L’articolazione dell’organizzazione, la dotazione di risorse umane e la distribuzione dei livelli di responsabilità deve essere proporzionata alla dimensione complessiva del PSC e dei singoli interventi.
Fermo restando quanto previsto dalla lettera C della Delibera CIPESS n. 2 del 2021, in ragione della dimensione e articolazione del Piano, può essere identificato anche un organismo di certificazione, in qualità di soggetto abilitato a richiedere i trasferimenti delle risorse FSC a titolo di anticipazioni e pagamenti intermedi e finali nei confronti dei beneficiari, nel rispetto della normativa applicabile e fermo restando quanto indicato al successivo paragrafo 4 in ordine alla disciplina del trasferimento delle risorse. In assenza di tale organismo la corrispondente funzione è esercitata dall’Autorità responsabile del PSC.
La Delibera CIPESS n. 2/2021 prevede anche la possibilità di ricorrere ad un’assistenza tecnica esterna, da inquadrare nel contesto della attività di supporto dell’organizzazione.
La descrizione dell’organizzazione deputata alla gestione e al controllo del PSC comprende inoltre una rappresentazione grafica della struttura organizzativa complessiva con l’indicazione delle linee di flusso e le relazioni tra uffici, sia come Organigramma (struttura ad albero) sia come Funzionigramma (tabella con uffici e numero indicativo delle risorse umane addette).
Tale rappresentazione comprende il Comitato di Sorveglianza e gli Enti esterni che interagiscono con l’Amministrazione nell’attuazione del PSC.
Quali sono le Procedure che l’autorità adotta per garantire un sistema di controllo efficace?
L’Autorità responsabile del PSC definisce procedure e strumenti idonei a garantire una gestione efficiente ed efficace, garantendo altresì la legalità e la regolarità delle operazioni finanziate. Tali procedure devono essere adeguatamente formalizzate, dandone opportuna informazione a tutte le strutture coinvolte nell’attuazione, ai Beneficiari e ai Soggetti attuatori.
Tali procedure riguardano tutte le attività chiave da svolgere: selezione degli interventi, attuazione (a titolarità o a regia), monitoraggio, certificazione, controllo, informazione e comunicazione.
In relazione alla complessità del Piano, può essere prodotta una manualistica di dettaglio da allegare al SI.GE.CO., comprendente un Manuale di selezione/attuazione/certificazione degli interventi, un Manuale dei controlli (sia desk che in loco) con allegati gli strumenti di controllo e le piste di controllo, e Linee guida per i Beneficiari/Soggetti attuatori per l’attuazione degli interventi, comprese le istruzioni per il monitoraggio.
Sempre in un’ottica di semplificazione e proporzionalità, laddove l’Amministrazione responsabile del PSC abbia già in uso la suddetta manualistica, la stessa può essere utilizzata e, se del caso, adattata anche per il SI.GE.CO. del PSC.
Le procedure di selezione
Con riferimento alla selezione delle operazioni, il SI.GE.CO. individua le tipologie di procedure di selezione che si intendono attivare ed i criteri applicabili per la selezione delle proposte.
Le procedure di selezione e attuazione degli interventi devono essere attuate nel rispetto della normativa applicabile e in particolare della normativa euro unitaria e interna in materia di concorrenza, aiuti di Stato e appalti pubblici.
Le singole fasi e/o attività relative alle procedure di selezione nonché i soggetti coinvolti potranno essere descritti nelle piste di controllo che accompagnano il SI.GE.CO..
Le procedure di attuazione
Una specifica sezione del SI.GE.CO. è dedicata alle procedure che l’Amministrazione responsabile del PSC implementa al fine dell’attuazione e della certificazione delle spese degli interventi. In tale sezione sono riportate le modalità attuative, distinguendo tra operazioni a titolarità o a regia e tra attuazione diretta e attuazione indiretta mediante il ricorso ad eventuali accordi tra amministrazioni. Per ciascuna di tali combinazioni, anche con riferimento a quanto descritto nel capitolo dedicato all’organizzazione, devono essere riportate responsabilità e funzioni per ciascun soggetto coinvolto.
Una specifica sezione è dedicata alle procedure adottate dall’Autorità responsabile per la cura dei rapporti con il Comitato di Sorveglianza, (CdS) con particolare riferimento alle informative da rendere al CdS; alla sua convocazione, in presenza o da remoto, almeno una volta l’anno, curando la preventiva trasmissione della relativa documentazione in tempo utile per consentire l’analisi da parte dei componenti dello stesso Comitato, ovvero l’indicazione delle modalità e delle relative tempistiche delle procedure scritte.
Le procedure di Controllo
Il SI.GE.CO. comprende una sezione dedicata ai controlli di competenza dell’Autorità responsabile.
Deve essere garantita la conformità delle operazioni alle politiche dell’Unione (come quelle che attengono al partenariato e alla governance a più livelli, alla promozione della parità tra donne e uomini e alla non discriminazione, all’accessibilità per le persone con disabilità, allo sviluppo sostenibile, agli appalti pubblici, agli aiuti di Stato e alle norme ambientali), e indicate le autorità o gli organismi che effettuano altre eventuali attività connesse alla garanzia di conformità nei vari ambiti rilevanti.
Fermi restando i controlli di regolarità amministrativo contabile degli atti di spesa previsti dalla legislazione vigente, l’intensità delle verifiche da parte dell’Autorità responsabile può essere modulata in proporzione alle dimensioni finanziarie degli interventi ed alla rischiosità intrinseca della tipologia dell’intervento, del beneficiario e/o del soggetto attuatore. In particolare, le procedure di controllo comprendono:
verifiche in loco delle operazioni; tali verifiche possono essere eseguite, in relazione alla rilevanza dell’intervento, quando l’attuazione del progetto è ben avviata sia sul piano della realizzazione materiale sia su quello finanziario. Le verifiche in loco di singole operazioni possono essere svolte a campione. La frequenza e la portata delle verifiche in loco devono essere proporzionali all’ammontare del contributo pubblico per un’operazione e anche al livello di rischio individuato attraverso le verifiche precedentemente svolte. Al riguardo, è consigliabile la definizione di un metodo di campionamento.
Devono essere predisposte procedure scritte e liste di controllo (Check list) esaustive da utilizzare per le verifiche da parte dell’Autorità responsabile al fine di rilevare eventuali inesattezze rilevanti. Le liste di controllo contemplano di norma le verifiche concernenti:
a. la correttezza della domanda di rimborso;
b. la conformità alle regole di ammissibilità;
c. la conformità al progetto approvato;
d. la conformità al tasso di finanziamento approvato (laddove applicabile);
e. la conformità alle pertinenti norme nazionali e dell’Unione europea in materia di appalti pubblici, aiuti di Stato, ambiente, strumenti finanziari, sviluppo sostenibile, pubblicità, pari opportunità e non discriminazione;
f. la concretezza del progetto, compresi i progressi nella realizzazione materiale del prodotto o servizio e la conformità ai termini e alle condizioni della convenzione di sovvenzione e agli indicatori di realizzazione e di risultato laddove disponibili;
g. la spesa dichiarata nonché l’esistenza di una pista di controllo adeguata;
h. la codifica contabile o un sistema di contabilità separata adeguata per tutte le transazioni relative a un’operazione nel caso di operazioni rimborsate sulla base dei costi ammissibili effettivamente sostenuti.
La portata dei controlli va valutata anche in relazione alla possibilità di trasferire interventi inizialmente finanziati con risorse FSC su Programmi finanziati con altre risorse, comprese quelle dei Fondi SIE, rispetto ai quali deve essere accertato il rispetto di tutte le condizioni applicabili previste dalle disposizioni specifiche. Gli eventuali controlli aggiuntivi potranno comunque essere disposti successivamente, al momento della decisione di ammissione degli interventi interessati sugli altri Programmi, ed eventualmente effettuati dalle strutture di controllo operanti nell’ambito di attuazione di quello specifico Programma.
Nel SI.GE.CO. devono essere previste opportune procedure che descrivono le attività da mettere in atto a seguito della rilevazione di irregolarità e le eventuali azioni di recupero.
Tutti i documenti comprovanti i controlli svolti (desk e in loco), i risultati ottenuti e il seguito dato alle risultanze delle verifiche devono essere adeguatamente conservati.